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国家审计:加强资源环境审计 服务绿色发展理念

2016年07月06日 00:00   来源:中国经济网   

 

 
 

   ——“国家审计 适应新常态、践行新理念”系列访谈(三) 

  ——加强资源环境审计 服务绿色发展理念 

  资源环境的开发与利用事关国计民生。按照党的十八大关于大力推进生态文明建设的总体要求,审计署坚持在审计工作中把生态文明建设放在突出地位,积极服务绿色发展理念。资源环境审计如何推动相关领域完善制度、深化改革?如何做好“十三五”资源环境审计工作?

  主持人:观众朋友们大家好,这里是由经济日报社和审计署共同推出的“国家审计 适应新常态、践行新理念”系列访谈节目。今天的主题是“加强资源环境审计,服务绿色发展理念”。我是主持人白岩,在今天的节目当中我们请到了三位嘉宾,他们分别是:

  审计署资源环境审计司副司长丁雁。

  中科院地理科学与资源研究所副所长封志明。

  中国矿业权评估师协会副秘书长王生龙。

  主持人:在十八届五中全会的时候,提到了五大发展理念,其中有一个是绿色发展,那我特别想知道审计署在服务绿色发展理念方面有哪些举措呢?

  丁雁:审计署一直非常重视资源环境审计工作,积极通过资源环境审计工作推动资源节约和环境保护基本国策的落实。按照党的十八大以来大力推进生态文明建设的总体部署,审计署在审计工作中坚持把生态文明建设放在突出位置,服务国家绿色发展理念,审计署在认真学习中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》这两份生态文明建设的纲领性文件的基础上,结合贯彻落实中共中央办公厅,国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及其配套文件,审计署在推动资源环境审计深入发展方面出台了一些规范性文件。

  审计署在服务绿色发展理念,推动资源环境审计工作中,出台了一些规范性文件,我重点介绍其中的两份:

  第一份是2015年11月份,审计署印发了《关于进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》,在这个实施意见中,我们要求从五个方面来促进加快推进生态文明建设:监督检查生态文明建设有关重大政策措施的贯彻落实情况,生态文明建设相关资金的征收管理和使用情况,重要自然资源开发利用与保护情况,重要生态环境保护及改善情况,领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护情况,这是五个方面的重点工作。

  第二份是2016年5月份,就是近期审计署印发了《“十三五”国家审计工作发展规划》,在这个规划当中,要求围绕加快推进生态文明建设的重大部署,重点关注资源节约集约循环利用和生态环境保护相关政策的落实情况,促进形成绿色发展方式和生活方式,以促进国家生态文明建设和绿色发展理念的落实。

  主持人:审计署开展了很多资源环境方面的审计项目,您作为这个领域的专家和学者,您觉得这个审计工作开展的怎么样?

  封志明:审计署在资源环境审计方面开展的工作还是比较全面的,而且重点也特别的突出,特别是事关国计民生,像水土资源的方面,做了相当多的审计工作,因为水土资源作为一种生存和发展的基础性的资源,它是不可以移动,也是没有办法流动的,我们说一方水土养一方人,它对一个地区的发展是非常重要的。另一方面就是矿产资源,因为矿产资源它有很大的扰动性,如果是利用不当,可能会带来一系列的生态问题和环境问题。

  审计署从矿产资源入手,开展的很多资源环境审计工作都是卓有成效的,特别是我们说的协调发展的问题,创新发展的问题,通过审计促进绿色发展可能为它们提供更好的支持。

  主持人:那近两年审计署在环境资源方面组织了哪些全国性的审计呢?

  丁雁:这两年我们主要开展了土地、矿产还有领导干部自然资源离任审计试点相关工作。重点介绍一下:

  2013年到2015年,我们连续三年都开展了矿产资源审计,三年的核心目标都是注重查处重大违法违规问题线索,重点揭露矿产资源领域开发和管理中存在的突出问题,然后通过这些问题进行机制体制方面的原因分析,提出完善体制、规范管理方面的意见和建议,促进规范矿业权市场秩序,推动深化矿产资源领域的改革,维护国家的矿产资源权益。

  主持人:王副秘书长作为这个领域的专家,有没有什么见解想给我们分享一下?

  王生龙:在2015年2月份和2016年2月份,国家审计署连续发布了两次关于矿产资源管理方面的两个审计公告,这两次审计公告是对二十个省的4172宗矿业权的专项审计报告,里边提出很多矿产资源管理制度方面、矿业权交易方面存在的一些问题。其中制度建设方面涉及到矿业权评估准则方面的问题,我们在审计署的指导和帮助下,对这个准则进行了系统的反思和梳理,发现矿业权评估准则里面有许多值得完善和改进的方面。

  所以从这个角度来说,实际上审计署开展的矿产资源审计是帮助矿业权评估行业在矿业权评估准则的规范建设方面往前迈进了一大步,推动了矿业权评估行业的发展和专业建设工作。

  主持人:那您觉得资源环境审计在推动和深化改革方面,能够起到哪些作用,或者说有哪些具体的方案或措施?

  丁雁:在推动资源环境审计领域改革方面,我们觉得还是要注重顶层设计,就是要从维护国家资源安全、促进经济社会发展这个角度进行顶层设计,所以我们在审计的过程中,也注重发现机制体制方面存在的问题。一方面我们注重查处一些重大违法违规问题线索,一些严重损害国家和人民利益的问题。另外一方面我们更注重促进机制体制的完善,希望能够在这些方面促进改革和创新,更好的促进发挥顶层设计的一些作用。

  主持人:2013年起审计署连续3年针对矿产资源进行审计,主要发现矿产资源开发和管理中的哪些突出问题?

  丁雁:归纳起来说,主要是四个方面的重要问题,第一个就是在矿产资源的审批出让环节,违规审批出让比较多;第二个就是在矿业权的转让和交易方面,一些违纪违规行为多,造成国有权益损失或相关企业和个人不当获利;第三个就是在矿产资源和资产产权的保护方面,政策措施还不太到位、责任不太落实,矿产资源的勘查资料被不当获取,也导致一些国有资产和权益损失;第四个就是在矿产资源勘查开采方面也不够规范,造成国有权益损失,还存在生态环境安全隐患。大概这四个方面的问题。

  主持人:审计署提出了这些矿业资源的问题,您怎么看?

  王生龙:2015年和2016年,国家审计署发布的两次审计公告都指出了矿产资源管理制度建设方面的问题,就包括矿业权评估准则存在的弹性选择空间太大、刚性操作不足的问题。就这个问题,我们结合具体矿业权评估行业的实际情况,系统地对矿业权评估准则的内容进行了研究和修订。

  我们在总结实际的案例以及矿业权评估准则规范的基础上,对准则进行了完善。我们也和多个政府部门、矿业权评估机构等进行了一个比较大范围的沟通,其中包括就准则的内容和审计当中查处的相关案例,和审计署的相关领导和专家进行了一些原则性的对接和沟通。所以我们认为,现在矿业权评估准则的修订是符合,或者是和审计署矿产资源审计的大方向、大要求、大原则相契合的。

  主持人:那在连续三年的审计过程当中,各级政府在矿产资源的管理方面,有没有哪些改善或者进步的地方呢?

  丁雁:审计署提出了要完善矿产资源审批管理制度这个问题以后,国土资源部和各级政府也积极的予以了回应,采取了改进措施。

  第一个方面,对矿业权的审批出让加大了招拍挂的力度,扩大竞争性出让的范围。而且在矿业权的审批管理方面,为了适应国务院关于取消和下放矿业权的审批管理的这种制度规定的情况下,国土资源部进一步加大了对矿业权审批管理的改革力度,对国土资源部和省两级矿业权审批管理事项的范围积极的进行调整和规范,以适应改革的需要。

  第二个方面就是矿业权的结构进一步优化,各级地方政府积极推进矿业资源勘查开发秩序的整合和治理整顿,使矿山布局得到进一步的优化。

  第三个方面就是矿产资源的管理和分配中,有偿取得制度改革得到有效推进,使矿业权市场化配置程度进一步提高。

  第四个方面就是矿产资源相关资金的征收规模扩大,矿产资源补偿费征收的比例在提高,主要是对矿产资源的销售环节征收一部分利润。这一块征收比例的提高,说明在这一块的监管力度在加大,主要是保证国有资源和权利不流失。这些方面我们觉得还是比较有成效的。

  主持人:那封副所长,除了矿产资源,在其他的自然资源方面,经过这几年的审计,是不是有一些领域会有明显的改善呢?

  封志明:审计署在水污染防治方面,还是做了很多卓有成效的工作,至少发现问题然后改进,促进问题的解决。因为水污染的问题和水资源的问题是环境联系在一起的,关于水污染防治的审计,实际上就是对水环境的审计,倒过来是可以改善和促进水资源的利用的。

  主持人:国务院印发的《水污染防治行动计划》是我国环境保护领域的一个重大举措。审计署近期在促进水污染防治方面开展了哪些工作?

  丁雁:去年10月至今年的1月份,审计署组织十八个特派办对一些地方的水污染防治资金进行了审计,重点对18个省(直辖市)的800多个水污染防治项目进行了审计,并检查了这些地方的水污染防治资金的使用情况。

  此次水污染防治资金审计重点抽查了89个市县的231个城乡集中饮用水源地保护项目建设情况,并委托有资质的专业机构对上述这些地方的饮用水水质进行了现场检测,发现有大概100多个水质检测指标还不达标,在70多个地下饮用水水源地中有20多个还存在超采的现象。

  长江经济带是连接丝绸之路经济带和二十一世纪海上丝绸之路经济带的重要载体,审计重点关注了长江经济带的水污染防治项目,对长江经济带地区部分市县存在的环境风险和隐患进行了反映。审计抽查了此次审计范围内长江经济带沿江区域涉及的23个市县,发现城市生活污水有12%(年均4亿吨)未经处理直排长江;沿江373个港口中,有359个(占96%)未配备船舶垃圾接收点,260个(占70%)未配备污染应急处理设施。

  需要说明的是,因为我们这次水污染防治资金审计主要是在冬天,属于枯水季节,我们的采样有一定的偶然性,而且是一次性的采样,所以不能够完全用这个数字说明问题。但是能说明我们的水质保护和水源地保护工作是非常重要的,需要我们从制度机制体制还有监管方面,要加大保护力度。

  封志明:我觉得审计署在特别的季节,特别工作的意义可能会更突出一些,因为恰恰这样的季节,这样的时段,可能是水污染最严重的时期。

  主持人:针对这些重点流域的水资源治理,我们取得了哪些成效呢?

  丁雁:截至2016年的4月,我这有一个统计数据,我们审计的18个省(直辖市)的各级财政部门,已将未及时拨付的财政资金20多亿拨付到位了,盘活以前年度滞留的财政资金1个多亿,项目主管部门和实施单位把一些闲置的财政资金6个多亿用于了水污染的项目建设。同时我们还推动了40多个没有及时开工的水污染防治项目及时开工,推动了19个应该完工的项目及时完工,促进13个已完工未发挥效益的项目及时的达标运行发挥效益。

  因为这个项目刚刚结束,所以我们下一步还要积极推动它的整改,追踪问题的进一步整改落实,促进效益的发挥。

  主持人:那我们刚才聊了水资源和矿产资源,接下来一个很重要的方面就是土地资源,因为之前我们国家提出要保证18亿亩耕地的生态红线,那在这一方面审计署有什么措施或者举措?

  丁雁:2014年我们按照国务院的部署,组织全国审计机关开展了全国土地出让收支和耕地保护情况的审计。审计署组织对29个省本级、200个地级市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支和耕地保护情况进行了审计。在这个审计过程当中,我们动员了2.4万名审计人员,重点抽查了11万多宗土地、涉及土地面积59万多公顷,我们还抽查了10011个土地整治项目、涉及土地面积307万多公顷。

  通过这项审计,我们在几个方面发现了一些问题,第一是在土地出让收支方面,存在少征收土地出让收入3000多个亿,通过收入空转等方式虚增土地出让收入1400多个亿。在支出中,违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂管所等有7000多个亿。在征地拆迁中,一些地方和单位少支付补偿费17个多亿,通过编造虚假资料等套取国家征地补偿资金10个多亿。还有一些地方土地出让收支核算不规范等。

  第二个是在建设用地的审批供应方面,一些地方超计划或超规模审批、越权审批、少批多征或未批先占30多万公顷;违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地14万多公顷;违规以租代征、改变规划条件等用地二十多万公顷,一些管理人员为特定关系人低价购地、非法倒卖牵线搭桥,造成国有权益损失。

  第三个是在耕地保护方面,审计抽查的709个县中有60多个县2013年底的基本农田面积低于考核目标的面积,划定基本农田中,有一部分为非耕地。在抽查的1万多个土地整治项目中,存在虚增耕地、质量不达标这一些问题,整治资金被挤占挪用等100多亿元。

  主持人:您提到的矿业企业,在土地利用管理方面,有什么不同之处呢?

  王生龙:矿产用地是一个很特别的情况,因为它一般都在山区,涉及到林地、农地的情况比较多。

  关于矿产用地管理本身,刚才丁司长谈到需要把农用地转换成建设用地,还要根据矿山的服务年限,如何合理有效的利用土地,来保证矿山和土地的协调发展,这个方面确实有很多问题需要研究。所以现在都是土地、矿和水分别谈,我突然想到,将来可能对土地、矿产同时有交叉的开展审计,也可能需要关注。

  封志明:刚才谈了矿的问题,谈了水的问题,我们也谈了土地的问题,其实它们确确实实是一个一体化的问题。实际上我们真正的抓住了土地,这样一个覆盖整个国土的最基本的资源,其实对矿山和对水的利用问题,就可以解决一大部分。所以十八届三中全会提出要建立覆盖整个国土的土地用途管制制度,这是它的重要意义所在。

  我们都说万物土中生、有土斯有人,对应的是我们说的十八亿亩耕地的红线、现在13.75亿的人口、6亿多吨粮食的产出。我们说的十八亿亩耕地,这是中国人的生命线,是必须要保护、要严格管控的。

  主持人:请问针对资源环境审计揭示和反映的问题,被审计单位的整改情况怎么样?

  丁雁:矿产和土地资源这两项审计,相关主管部门、特别各级人民政府都非常重视这项工作,非常认真的进行整改。

  我以2014年全国土地出让收支和耕地保护情况审计整改为例,截止2015年6月,各地盘活闲置土地2.55万公顷,盘活闲置资金3600亿元,归还原资金渠道或者是收回被骗取的资金1600亿元,纠正违法用地有2.4万起。财政部国土资源部根据国务院的部署,积极开展了土地专项整治工作。有关地方政府根据审计建议,出台规章制度有3900多项。

  以矿产资源审计为例,因为我们2013年到2015年连续三年开展了矿产资源审计,所以国土资源部2015年7月到2015年底开展了以“深化问题整改、着力建章立制”为重点的矿产资源领域专项整治行动。要求2013年、2014年已经审计的地区,要按照审计报告积极规范制度、加强管理并整改落实。2015年因为我们当时还在审计过程中,要求被审计地区积极配合审计,主动查找问题,积极进行整改。这项整改工作也取得了比较好的成效。

  封志明:整改方面有些事情是很容易解决的,有些事情是不容易解决的。比如说水质,其实我们现在调查的大概有480多个断面,其中五分之四以上是好的。但是其中水质改善方面我们也注意到,有大概三类以上的增加了三分之一的水平,五类和六类的减少了三分之一,他们之间是吻合的,所以我觉得它反映的是一个客观的事实。但是就水质而言,我说的是个客观实际,你说要让它在多大程度上改善,那是需要一个过程的。

  资源环境问题的改善,它是需要时间的。但是关于资源环境的一些政策措施方面、一些体制机制方面,如果我们的针对性和适应性都强的话,那应该是可以立竿见影的。所以我觉得通过资源环境审计,希望能够促进我们资源环境政策措施的改革和完善,只有这样,才能持久、长期的来改善我们的资源环境问题。

  主持人:党的十八届三中全会提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”,为什么要把资源开发利用和生态环境保护情况与领导干部责任挂钩作为一项重要审计内容?

  丁雁:从宏观层面来看,对领导干部实行自然资源资产离任审计,是健全生态文明制度体系的要求。既是生态文明制度体系的重要组成部分,也是建立健全系统完整的生态文明制度体系的重要抓手。开展这项审计的目的,就是要让领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面更好的履职尽责,切实守法、守纪、守规、尽责,在任期之内把自然资源资产保护好,推动建立健全领导干部政绩考核体系,推动领导干部树立科学的政绩观和发展观,既注重它的经济开发,更要注重它的有效利用和环境保护,更好地保护国家的自然生态环境,进而促进生态文明建设。

  封志明:因为自然资源资产离任审计制度是生态文明制度建设的组成部分,所谓的四梁八柱里面非常重要的一项制度,它是跟自然资源资产负债表的编制制度连在一起的。因为自然资源资产负债表的编制工作和离任审计工作,他们的时间节点是差不多的,所以我觉得两个制度之间不可等、靠、要,必须同步实施、协同推进。

  我又提出了新的所谓三条红线问题,其实它更容易把握。所谓三条红线,我们说的资源消耗的上线,相当于我们说的天花板;然后是环境质量的底线,相当于我们的地板;我们说的生态保护的红线,相当于空间的土地利用,我们理解成隔板。我们说开展领导干部自然资源资产离任审计,至少要求不能突破天花板,不能扎破地板,不能非法的挪移隔板。从我一个学者的角度来看,我觉得自然资源资产负债表的编制工作,如果要达到规范化、系统化和标准化,应该还需要三到五年的时间。

  王生龙:在经济发展或者经济增长过程中,保护资源、合理利用资源,是一个社会公民或者领导干部很重要的职责。所以我觉得这是对领导干部实行自然资源离任审计最重要的目标,

  对领导干部而言,可能要强化领导干部的资源保护意识,合理开发利用资源的意识,一方面是作为领导干部的一个职责目标,另一个很重要的方面,是和国家大的发展理念步调一致的。

  主持人:作为“对领导干部实行自然资源资产离任审计”改革举措的牵头部门,审计署开展了哪些具体工作?

  丁雁:探索编制自然资源资产负债表、对领导干部实行自然资源资产离任审计、实行生态环境损害责任追究,这三项任务是党的十八届三中全会部署的。

  2015年,我们根据中央改革任务的要求,在湖南娄底开展了领导干部自然资源资产离任审计试点,我们从审计对象、审计内容、审计方法、审计评价和责任界定方面进行了一些有益的探索。同时,山东、福建、贵州、北京、还有四川等10 余个省级审计机关也组织开展了领导干部自然资源资产离任审计试点,有近20个省级审计机关在领导干部经济责任审计中安排了自然资源资产开发利用和生态环境保护方面的内容,都在积极推动这项工作向前发展。

  今年,审计署将组织18个特派员办事处对中央要求的8个地方开展领导干部自然资源资产离任审计试点,指导32个省级审计机关(包括新疆生产建设兵团)对1个地级市开展审计试点,这样加起来就是40个审计试点项目。

  2017年要加大试点审计的力度,年底要出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定。从2018年开始,此项审计进入正常化。

  主持人:今年5月印发的《“十三五”国家审计工作发展规划》对“十三五”时期的资源环境审计工作提出了哪些明确的要求和任务?审计署将如何落实执行?

  丁雁:为了保证《“十三五”国家审计工作发展规划》的落实,审计署在积极研究起草国有资源审计全覆盖实施方案。“十三五”期间,我们大概要在以下四个方面积极推进资源环境审计工作:

  第一个方面是要对重要自然资源开发利用及保护情况进行审计,重点监督检查土地、矿产、水、森林资源等相关政策制度的执行情况,特别是约束性指标落实情况和资源高效利用机制建立情况,相关资金的征收使用管理情况,一些重大的生态环境安全隐患,促进资源节约集约循环利用和有效使用,提高资源利用综合效益。

  第二个方面是要对重点的领域、重点的行业和重点地区的污染防治情况进行审计。比如说国家出台了大气十条、水十条和土壤十条污染防治方案,那么我们就要加大对这些政策执行情况、相关资金的投入情况、相关项目建设情况、还有政策效益情况的审计力度,促进落实最严格的环境保护制度,推动政府、企业、公共治理方面政策的落实。

  第三个方面是要对山水田林湖等自然资源生态系统的保护和修复情况进行审计。重点监督检查退耕退牧还林还草、天然林资源保护、国家生态功能区,还有国家绿色行动计划、国土综合整治,还有水土流失、湿地保护等等这些项目的审计,筑牢国家生态安全屏障。

  第四个方面是咱们刚才谈到的,要积极开展领导干部自然资源资产离任审计,按照中央的部署和要求,我们在2016年、2017年要加大试点审计的力度,2018年这项审计进入常态化。

  主持人:那另外两位嘉宾,对于审计署接下来的工作有什么看法?

  封志明:我觉得审计署在自然环境生态这个领域里,开展自然资源审计工作,主要还是要抓大方向。因为在不同的层面,比如说在省级层面,在县市层面,它应该是责任主体和义务权利都是不对等的,所以它应该是有区别的。

  比如说在大的方面,我觉得应该抓资产负债表,要集资产负债表的审计、要集三条红线的审计,因为三条红线的审计,比如说刚才提的大气十条、水十条、土十条的问题,实际上只是解决地板的问题,解决不了天花板的问题。我们说山、水、田、林、湖的问题,恰好跟隔板问题有联系,那要明确的就是生态保护红线的问题。而关于天花板的问题,就是既要减耗,也要求资源利用不能超越那个上线,所以我觉得这是个大问题。

  至于从主要的问题上来讲,我觉得对我们中国来讲,水土资源是重要的,还有我们的环境容量、海洋资源,以及我们的矿产资源,这些方面还应当常抓不懈地坚持审计下去。

  王生龙:作为审计机关在资源审计当中,尊重科学,特别是尊重每一个资源环境领域的规律,就这一点,就让我们对审计工作不但产生敬畏而且非常尊重。

  希望下面在矿产资源审计过程中,除了既有的或者已有的利用专家工作这种机制的基础上,再来创造性的根据历史上审计的一些经验做法,建立一个专业见证机制,就每一个具体审计事项当中涉及到的一些专业问题,设定一个操作性很强、科学性很突出的一个专业技术鉴定机制,这样的话让每一个审计项目,或者每一个审计的结果,不管是涉及到处罚、涉及到追究责任这些方面,都会形成一种社会公信力极强,或者在司法机关能够站得住脚的所谓的铁案。

  丁雁:十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,对于我们从事资源环境审计来说,我觉得是一个最好的机遇,也给了我们最大的挑战。所以我代表我自己,也代表我们资源环境审计司的全体同志表示,我们有决心也有信心,在党中央国务院的领导下,在审计署党组的领导下,坚决地完成好资源环境审计工作任务,以适应国家经济建设发展、生态文明建设和绿色发展理念的需要。

 

(责任编辑:杨娜)