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国家审计:推动财税体制改革 促进政策落实到位

2016年06月30日 08:07   来源:中国经济网   

  ——“国家审计——适应新常态 践行新理念”系列报道 

  ——推动财税体制改革 促进政策落实到位 

 

 
 

  《预算法》生效一年半,是否能取得预想成效?如何化解地方政府违规举债?如何破解矿产审批乱象?

 

  旁白:欢迎收看国家审计,适应新常态,践行新理念系列节目。

 

  主持人:观众朋友们大家好,这里是由经济日报和审计署共同为您推出的“国家审计,适应新常态,践行新理念”系列访谈节目,我是主持人白岩。在今天的节目当中我们请到的嘉宾是审计署财政审计司副司长常利;南京审计大学副校长、教授裴育;北京大学光华管理学院教授、博士生导师王立彦;中国审计学会副会长、审计署审计科研所副所长姜江华。

 

  主持人:好,感谢各位嘉宾来到我们的现场,从国家审计最近几年的情况来看,国家审计已经把财税体制改革纳入到一个重要的审计范围之内,尤其是预算体制的改革。这方面的情况,您能给我们介绍一下吗?

 

  常利:财税体制改革是我们改革的重要内容,预算改革又是财税体制过程的重要内容,十八大以来围绕着三中全会确定的全面、规范、公开、透明的总体要求,财政预算制度的改革在不断地推进,财政预算管理的规范化的水平也在逐步地提高。这一块我们感觉有以下几个方面取得了很好的成效吧。

  一个方面,是进一步的完善了我们的法律和制度的体系。大家都知道,我们的《预算法》已经修订完成了,并且也在2015年1月1号开始实施了。国务院也就财税体制改革做了一系列的部署,比如说推出了深化预算制度改革,改革和完善中央对地方的专项转移支付的制度,进一步地强化对地方政府性债务的管理,推进财政资金统筹使用等出台了一系列政策文件和规章制度。财政部也出台了相应细化的这种文件要求。我们也注意到财政部特别在规范内控制度建设,包括对预算、资产和政府购买都出台了一系列的规章制度,强化健全完善了法规制度体系建设。

  第二个方面,我们觉得预算在细化和公开的程度,得到了进一步的提升,比如说中央财政将预算的评审,嵌入了预算编制的流程,在2015年又增加了对中央本级基本支出预算按照经济分类的款级科目公开预算的内容。2015年还首次对专项转移支付分地区、分项目进行了细化和公开。这些应该说是从公开的程度也好,细化的程度也好,进一步地提升。

  第三个方面,从我们看到资金支付的进度来看也有了一些加快。到2015年11月中旬同比资金下达的进度提高了2.6个百分点,这些我们看到应该是从我们的体系建设,到预算管理都有了很大提升。

 

  主持人:在改革推进过程当中遇到了哪些问题呢?

 

  常利:第一个还是我们的预算分配的分配权不统一。有一些专项资金涉及分配部门比较多,同类事情有不同的部门在分配,这样就导致我们的目标不统一,标准不一致,就是造成了资金分配小散的问题还存在,影响了我们资金使用的效率,这是从分配的角度来看。

  从资金使用的角度看,觉得目前预算资金的下达和我们的项目还不完全匹配,有的时候我们是资金下达了,资金找项目,资金不能够及时安排有效地支出,形成了资金的沉淀,或者说资金的闲置,影响了资金的使用效率,同时也影响我们积极财政政策效果的发挥,这是从资金和项目的匹配角度看。

  再有一个就是从资金的使用安全和效果来看,也存在一些问题。关注我们审计结果公告的观众,大家可能也发现到,我们相关的公告都有揭示,资金被骗取套取这些问题还时有发生,我这里也可以举个例子,2013年在审计19个县的扶贫资金时候发现。贵州省扶贫办就是通过贵州省机构编制委员会给他的下属单位增加了15个事业编制,在增加这15个事业编织的前后,贵州省扶贫办给省机构编制委员会这主管的处长的亲属戴帽下达了两个产业扶贫项目,处长的妻子还从这个项目里头拿到了好处,这个事揭示了以后已经移送到司法机关。

 

  主持人:那王教授,您觉得有没有好的办法可以解决刚才审计署提到的问题呢?

 

  王立彦:我首先是觉得这几年在财税的方面审计署发挥了很大的作用,不管是在土地资金问题上,在扶贫资金问题上。我们这几年作为一个在学界的人,从旁边听到、看到,也会在自己所做的调研接触到,肯定是起到了很多正面的作用。咱们回到这个事情本身上,一层从执行层面。因为审计署是监督检查审查的方面,执行层面肯定是需要有一系列的改进。按说《预算法》生效已经一年半了,我参加过《预算法》的修订,大家对寄予它的期望非常大,实施中也是发挥了很大的规范作用。现在看起来,财政机制中间的问题依然有,这就说明寄希望于一个法就能够规范所有的事情未必能做到,但是法的建设肯定是必要的。在这个法看来,首先要把它落实好,生效时间不长,一个法被各级各级的落实、领会、执行它是有个过程的,这个过程一定要真的是落地落到实处,这是在战术层面,执行层面。

  再往制度层面说,依法行事现在显然是在依法治国理念下,几乎是全社会大家都知道这个理念,回到我们这个问题上,我看到《预算法》的过程,我觉得这个法的确是不断完善的过程,但未必一个法就能解决这个问题。

 

  主持人:好,我觉得在审计工作改革过程当中很重要的一点,就是一定要加强监督,这个监督体系怎么去建设,怎么去完善,就决定了这个审计工作最后改革到底能取得多大的成果。姜会长,从您的角度,您觉得刚才我们提到的这些问题,您有什么见解?

 

  姜江华:作为一名科研人员,我非常关注财政专项资金的整合问题,这个财政专项资金的整合中央已经强调了好几年了,审计署也一直在推这个事情,但是实际效果不是十分理想。对这个问题我们也做了一些调查研究,发现有这么一个现象,主管部门存在三不愿的现象。一是担心的怕失去行政权,所以不愿意整合,二是怕职能被整合,不愿意整合,三一个是怕职能机构编制被缩减,不愿意整合,这是主管部门有三个不愿意。而基层地方政府有三怕,或者说三不敢,一个怕失去专项支持,不敢整合。二是怕得罪上级职能部门,不敢整合。第三个怕影响业绩,不愿意整合。所以基层地方政府三怕,主管部门三不愿意,造成现在我们财政专项资金整合效果不够理想的。我们调查发现这样一个主要原因,所以对这个现象我们建议还是要进一步加大区域整合的力度,特别是跨部门的区域整合,从源头上来规范这个事情。二一个要健全制度,通过健全专项制度的制度,专项资金的管理制度来确保专项资金发挥应有的效益。还有一个要加大追责问责的力度,对那些阻碍整合,虚假整合,还要以整合之名把资金挪用于楼堂管所,挪用于搞吃喝招待等违反八项规定精神的这些问题。要加大追责问责力度,通过这些措施进一步加大我们专项资金的整合,确保财政专项资金发挥最大的效用。

 

  主持人:刚才您提到了三不愿和三不敢,可以说也暴露出来我们在工作当中存在问题,但是应该说审计署在最近几年工作当中也取得了一些成绩,你比如说在推动财政专项资金统筹整合、盘活存量、提高资金利用效率等方面,都取得了很多成效。那我们在这方面具体开展了哪些工作?

 

  常利:刚才我们姜所长提了这个话头,应该说最近几年我们对专项资金的清理整合,对财政资金的统筹使用,对盘活存量资金作为我们审计的一个重点内容,在持续地关注,持续地推进。开展这项工作我体会,我们主要做了以下几个方面的工作,一个就是认真贯彻落实党中央和国务院的部署,推进这项工作是在全面贯彻落实十八大、十八届三中、四中、五中全会的要求。我们在积极推进财税体制的改革,包括转移支付制度的规范,我们的供给侧结构性改革等等,在进一步优化财政资源的配置,第一个目标优化财政资源的配置。同时我们是在提高资金的使用效益,就是要提升积极财政政策的效果,刚才姜所长也讲了,就是在这个大背景下,我们主要做了以下几个工作,一个就是说加大了对工作的部署,2013年以来,审计署先后发了关于适应新常态,践行新理念,更好地履行审计监督职责的意见等十多份文件,在我们全国审计系统部署这个工作,加大了工作部署的力度。

  第二,就是说在项目里头,加大了这种我们组织的审计项目的审计的力度,要求我们的各级审计机关都要贯彻整合专项,盘活存量,优化结构,用好增量,提高效益。

 

  旁白:近年来,中国债务风险一直是各方关注的一个焦点。在6月23日,国新办举行的吹风会上,相关负责人表示,无论是社科院统计的非金融部门总体杠杆率249%,还是国际清算银行公布的我国总体债务率254.8%都显示,我国总债务规模和杠杆率水平并不高,主要是存在上升较快且分布不均的问题。

 

  谢志华(北京工商大学副校长):债务的问题首先根本不在债。任何一个企业都要负债经营,家庭也需要贷款,所有世界的政府也需要贷款。贷款去用的时候,如果能产生收益, 能够有偿还的能力。债务并不惹祸,恰恰是通过借债促进经济发展。

 

  主持人:好,我们来聊下一个话题。政府性债务最近几年成为一个非常热门的话题,审计署也在开展相关工作。那么现在,地方政府性债务出现了哪些新的情况呢?

 

  裴育:2014年8月底,就8月31号,我们新《预算法》发布,9月下旬我们国务院有关于地方政府债务又出台了一个意见,就是加强地方政府债务管理的意见。出台之后,近几年,各个部门,各个地区在党中央、国务院的领导下积极地推进预算管理制度改革,建立了地方政府举债融资的机制,将债务就分类纳入预算,就是借、用、还相结合,实行一种限额管理。

  同时我们也看到,作为审计署来说,也持续地开展了政府性债务的跟踪审计。根据十八届三中全会提出的明确的改革任务,以及国务院的要求,及时地反映了我们地方政府性债务管理新情况,新问题,揭示了新风险,促进了建立健全规范的举债融资和风险预警机制。从今年公告的审计结果来看的话,也有这么三个基本情况和一个特点。

  我们尽管新的《预算法》已经实施,国务院有关加强地方性债务的管理办法也出台,但是地方政府利用一些融资平台进行融资的现象仍然存在。发行地方债券用于项目这一块,仍然还有一些没有落地的地方。在这个债务的使用过程中,也存在一些浪费现象,但是总体来看的话有关地区的政府性债务风险还是可控的,有关具体的情况我想常司更了解,请常司做一些分析。

 

  常利:我赞同裴教授的总体分析和观点。债务应该是总体可控,但是最近几年审计署为什么这么持续地在关注。因为地方政府性债务它关系到我们大的方面,关系到我们的经济安全。通过审计也发现了一些地方性政府债务违规变相举债的一些新的情况,比如说通过违规集资形式来增加政府性债务,违规通过融资平台公司,还有一些企事业单位举债来增加政府性的债务。还有采取了一些地方的财政和银行,或者一些国有企业来共同出资设立基金,地方财政违规为相关的出资方,担保固定的收益,或者是由地方政府和财政出这种承诺函,给相关的出资方出这种承诺函,变相地形成了一些政府性的债务。第四个,还有一些是通过委托代建、购买服务的方式来委托项目公司去建设项目。约定以政府采购的名义来支付项目建设费,通过这种方式来隐性增加政府性债务。

 

  主持人:对于您刚才提到这种违规变相举债的情况,我们有没有什么切实有效的办法可以去解决它呢?

 

  裴育:我把它概括为四句话或四个关键词,严肃查处,加强管理,构建一个统计数据库或者监控平台,然后适当倾斜。

  从严肃查处来看,那就是各级政府的债务管理部门应该严肃查处各类政府的违规举债担保行为,严格按照《预算法》的规定来追求地方政府相关负责人的责任,并且向社会公开,严格控制和防范地方政府性债务风险。

  第二个关键词加强管理,目前我们可以考虑加强政府与社会资本合作的模式的管理,就是我们现在讲的比较多的PPP模式。各地区应该对各类建设基金的设立和运营情况进行说明,相关基金要严格按照利益共享,风险共担的原则规范政府与社会出资方的权利责任和义务,防范建设性的基金成为地方政府新的隐性债务负担。

  第三个关键词就是做好一些监控,建议建立全国统一联网的债务管理信息系统,以不漏,不重、不错为目标,来进一步规范地方性政府债务管理系统的管理使用和数据的采集工作,充分发挥这个系统在债务风险的监管、控制和数据分析方面的作用,能够真实全面和客观的反映地方政府债务的全貌。

  第四个关键词就是适当倾斜,对于那些债务风险控制情况比较好,同时规模需求过大的地区可以适当地倾斜。

 

  主持人:您刚才提到了PPP模式,就是政府和企业之间做这种合作。现在有没有做的比较好的案例或者是典型呢?

 

  裴育:这些案例应该讲还是比较多的。就我目前所看到的数据,我们目前应该有8万亿左右,目前各个地方都有。根据国家发改委公布的数据来看,像截止2015年底就有1.97万亿,项目应该有2000多个项目。像江苏做得算在全国比较好的,他主要是在一些基础设施这一块比较多,比如说城市的水、电这块都可以来做,尤其像环保类的项目比较多。

 

  主持人:推动财税体制改革,促进政策落实到位——您现在收看的是“国家审计 适应新常态、践行新理念”系列访谈的节目现场。我是主持人白岩,审计署近年组织实施了矿产资源相关资金管理情况的审计,也发现了其中的一些问题,那就这些问题我们提出了哪些建议呢?请嘉宾给我们介绍一下。

 

  姜江华:这方面情况我简要地介绍一下,2015年审计署对山东、辽宁、四川、甘肃、青海和新疆六省区煤炭和有色金属的矿业权审批还有相关资金的使用情况进行了审计,审计结果向社会进行了公告。从审计情况看主要存在两个的方面突出问题。一个在审批方面存在违规审批,越权审批等这些问题。二是在评估、咨询这些环节存在一些乱象。根据这些存在的问题,审计署对带有一些普遍性的,带有些行业性的,典型性的问题进行总结分析,提出了建议。这个建议主要有两个方面,一个是针对审批环节中存在的乱象,审批环节中存在的违规,越权审批这些问题,审计署提出要加快审批制度改革,加快矿产资源领域的深化改革。涉及到部省两级的要合理划分他们的审批权限,该省里批的由省里批,该部里批的部里批。国土资源部原则上只批一些特别重要的矿产权,其他的该下放要下放,对一些涉及到生态环境影响非常大的项目,要尽量地要控制,原则上不能审批,这是一条建议。二一条建议,对评估环节中出现的一些乱象,评估咨询环境当中出现一些乱象要进行规范,比如说对一些评估参数的一些选取,对一些剩余储量的一些评估,我们要求相关部门要对制度建设加以规范。

 

  主持人:刚刚我们聊了关于矿产资源方面的,其实在高速公路方面也有很多审计工作要展开。2015年审计署就对6个省的部分高速工作开展了一个审计,可以说有效促进了稳增长政策的落地.在高速公路方面您能给我们介绍一下这方面的审计情况吗?

 

  姜江华:好的,我首先非常赞成你刚才说的,通过对一些重大项目的审计促进了稳增长等政策措施的落。2015年审计署审计了11个省的172个高速公路项目,从审计中情况看,还存在一些突出问题。主要表现在它审批评估的事项多,周期长,具体体现这么三个方面,一个它的审批的环节,在不同环节重复审批。第二个一些项目业主要接受在整个审批过程中要接受一些评估咨询这样的事项比较多。第三个一些已经名存实亡的审批还没有取消。从我们抽查的172个高速公路项目,在不同的部门审批达到了26项手续,审批手续26项,涉及到交通,发展改革,国土等9个部门,像我们这次抽查的172个里面,其中有139个项目已经审批通过的139个项目平均审批周期要三年半,有的长达五年,其他的还在审批过程中的33个项目有18个在2012年已经审批通过了,也就是说这三年多一直还在办理审批过程中。

  审计结果报到国务院以后,国务院领导同志高度重视。李克强总理和张高丽副总理都做出重要批示,要求以高速公路审批作为突破口,加快重大项目审批制度的改革。国务院召开了常务会议、专题会议,先后发了4个文件,清理整合这些重大项目审批过程中的一些不规范事项。原来重大建设项目有65项审批,经过清理整合之后,保留34项,24项整合为8项,2项改为部门间的协商,原来有5项涉及到安全评估的事项也不再作为行政审批事项,应该说效果非常明显。

 

  主持人:就是在简化方面做了许多工作。

 

  姜江华:对,就是在简政放权方面做出了很好的行动。

 

  旁白:近年来,科研经费的审计也成为人们关注的焦点。那么,审计工作如何能够推动科技经费的有效使用,打通科技成果转化通道呢?

 

  罗晖(中国科协创新战略研究院院长):科技审计工作发挥的作用好,就能使我们国家的科技治理体系和科技治理能力的现代化得到更好的提升。我们科研活动使用的是国家财政的经费,用好这些经费使它发挥绩效是我们科研单位的责任,也是审计部门的责任。在这个意义上讲,我们的责任和目标是一致的。审计部门通过专业的视角,帮助我们科研单位查找一些管理上的漏洞,制度上的缺失,能够有效地帮助科研单位提升创新的绩效管理。

 

  主持人:在5月30日,在全国科技创新大会上习近平总书记提出要把科技创新摆在更加重要的位置,建设世界科技强国;同时,我们李克强总理提出要以体制机制改革激发科技创新活力,推进科技成果产权制度改革等等。那么我们是如何贯彻落实全国科技创新大会精神,助力科技体制改革的呢?

 

  姜江华:这方面的情况我简要做个介绍,为了贯彻全国科技创新大会的精神。审计署应该说行动非常快,在6月3号,我记得6月3号就发布了关于审计工作更好地服务全国科技创新,建立世界科技强国这样一个《意见》。强调审计工作要围绕科技创新来开展工作,要把党中央,要把贯彻落实党中央决定、决策部署。特别是把是否符合中央精神,是否符合改革方向作为我们审计定性的和处理问题的标准。应该说非常鲜明,非常迅速,而且有一些具体措施。而且在这个里面还强调了三个区分,一个区分是讲我们把主观故意违纪违规跟过失犯错,把政策制度、法规不完善跟故意犯规,把改革探索中出现的失误跟以权谋私三者区别开来,鼓励创新,推动改革。把这三者做了一个区分,也是作为我们今后一个时期审计工作的指导思想。

 

  主持人:这里涉及到一个问题,做区分很多都是人在判断,人去判断的时候就很容易出现一些就有问题,您觉得具体实施当中应该怎么规避这些问题,更好科学合理地去做这样的区分呢?

 

  姜江华:我们说三个区分,有些要求我们比如说已经滞后于审计实践的,已经明显不适应形势发展要求的法律法规,我们事先就要做区分。审计前,比如涉及到专项资金领域,刚才常司长讲到的,比如我们还有些专项资金有些规定,要求你打酱油的不能买醋,买醋不能打酱油,这样的规定我们事先就要做区分,就要做了解。如果它明显已经不适应现在的形势要求,这些规定不能作为我们审计的依据,这是一个技术操作层面我们要做的。

  还有一个,在观念上,我们对有些要做些判断,判断这个事项是不是符合改革方向,是不是最后会惠及老百姓的切身利益,是不是发挥了资金的最大的效益,这个确实要求我们审计人员观念上要有转变。第二也要求我们要综合分析,大家积极地研究,当然也对我们审计人员素质提出了更高的要求

 

  常利:刚才姜所长讲到那个,我们在实际工作中怎么做好这三个区分。要做好三个区分首先我们还要落实两个不能,两个不能是什么呢,第一,我们不能拿过去的法律法规套现在的问题,因为有一些过去的制度规定跟现在的情况已经不适应了,我们那个问题是什么呢,是我们的制度规定修订滞后,就不能拿滞后的制度再来套新的改革创新的事物,这是一个不能。第二个不能,不能用新出的制度套以前的问题。有一些规定,我们是后来越来越明晰,越来越严,前头可能大家的做法不那么明确的时候,你不能拿新制度去套老问题。

 

  主持人:听了刚才各位嘉宾的发言,我们探讨了问题。其实,在实际的工作当中,我们会遇到误解,但在真正切实解决的时候,我们需要探索出更多更好的方法。特别感谢各位嘉宾能够来到我们的节目当中,那按照我们节目的一个算是惯例吧,要每一位嘉宾用一句话或简短的一段话来总结今天自己的观点或者就您感兴趣的某一个话题说一些话。常司长您先来。

 

  常利:十三五的宏图已经绘就,我们审计署要坚持依法审计,客观求是,鼓励创新,推动改革,积极主动地践行新理念,在党和国家这种监督体系中更好地发挥我们的作用。

 

  裴育:我觉得应该是正确认识新常态,自觉适应新常态,引领新常态。坚持客观求是,鼓励创新,推进改革,遵循五大发展理念,突出审计重点,加大审计力度,提高审计效果,发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用,进一步来推动国家治理体系现代化和治理能力现代化。

 

  王立彦:我认为这些年来我们的审计机关在国家治理的这个事情上已经发挥了非常大的作用,但是从咱们今天讨论财税机制和政府债务这个问题,我觉得我们要更加快从政府审计向国家审计的转型,所谓政府审计就是我们审计机关毕竟你现在还是政府里的一部分,你要实现国家审计,是要对政府整体进行审计,这是我今天的一个感想。

 

  姜江华:我也来说点体会,审计工作值得大家点赞,更值得大家期待。

 

  主持人:好,再次谢谢各位嘉宾来到我们节目当中。

(责任编辑:王雅坤)